归来发现妻子与邻居……啧啧，写得那叫一个详细，还附了图！才五文钱！”
信息，以前所未有的速度和多样性，在长安、洛阳的街巷间流淌、碰撞、发酵。以往只能通过官方邸报或私下书信传递的、经过严格过滤的、延迟许久的信息，如今被各种立场、各种目的的小报，切割、咀嚼、重新包装，甚至扭曲、编造，然后撒向大众。民众（至少是城市中有识字能力和信息需求的民众）第一次感到，自己与朝廷的动向、官员的升降、远方的新闻、乃至名人的隐私，距离如此之近。尽管这些信息真假莫辨，充满了臆测和偏见，但它们塑造了一种全新的、集体性的“认知环境”和“舆论场”。
这对于朝廷，尤其是对于试图严密掌控意识形态和舆论导向的武则天朝廷而言，是一种全新的、棘手的挑战。
以往，朝廷的意志主要通过诏令、官府文告、以及士大夫阶层（这个阶层本身相对封闭，且与朝廷利益有相当程度的一致性）的言论来传达和贯彻。民间舆论，则分散在乡野谣谚、市井闲谈之中，难以捉摸，也难成气候。现在，这些分散的、模糊的舆论，似乎找到了一个可复制、可传播、可留存的具体载体，并且开始呈现出某种“公共舆论”的雏形。虽然还很初级、很混乱，但其潜在的动员能力和对官方叙事权威的消解能力，已经让敏感的统治者感到了不安。
紫宸殿侧殿，气氛凝重。狄仁杰将几份字体不一、印刷粗糙的纸张呈送到御案前，面色严峻：“陛下，此乃近日东西两市，乃至一些茶馆书铺暗中流传的几种‘新闻纸’。有谈时政的，有传绯闻的，有论商贾的，有述奇案的。文笔粗劣者居多，然间有文辞犀利、暗藏机锋之作。更有一二种，隐以清流自居，对朝政多有点评，虽未敢直言犯上，然含沙射影，指桑骂槐，其心可诛。”
武则天翻阅着这些纸张，脸上看不出喜怒。她看得很仔细，尤其是那几份涉及官员评价和时政议论的。“消息从何而来？印制者何人？背后可有主使？”
“回陛下，” 狄仁杰答道，“臣已命金吾卫暗查。此类小报，多由市井无赖、落魄文人操办，印制多在偏僻坊间的小作坊，往往打一枪换一个地方，难以根究。其消息来源混杂，或贿赂各衙门杂役胥吏，或道听途说，或干脆凭空捏造。至于背后……或有唯利是图的商人资助，或与某些对朝政不满的士人、乃至……朝中某些失意官员有牵连。盘根错节，清查极难。”
“难？” 武则天放下手中的“小报”，凤目微抬，“狄卿，依你之见，此风可长否？”
狄仁杰沉吟片刻，道：“陛下，此风源于印刷便捷，信息易得，人心好奇。若一味严禁，恐如扬汤止沸，禁而不绝，反使其转入地下，流言更甚。且如今两都士民，已渐成阅此‘小报’之习，骤然全禁，易生怨言，亦显朝廷气量不足。”
“然则，任其妄言，诽谤朝政，窥探宫闱，淆乱视听，岂不更损朝廷威仪，动摇人心？” 武则天语气转冷。
“陛下所虑极是。” 狄仁杰躬身道，“故，老臣以为，堵不如疏，禁不如导。民间有此需求，强压并非上策。朝廷当主动作为，另辟蹊径。”
“哦？狄卿有何良策？”
“其一，整顿、规范现有‘邸报’。” 狄仁杰显然深思熟虑，“现行邸报，只传官员，内容刻板，时效迟缓。可加以改进，扩大发放范围，不仅至州县，亦可酌情发放至重要集镇、学宫、乃至公藏阁。内容上，除朝廷明发谕旨、官员任免外，可适当增加一些不涉机要的政事简述、地方善政、祥瑞嘉禾、外藩朝贡等消息，文风可稍加活泼，使之更宜。此乃以正视听。”
“其二，” 狄仁杰继续道，“或可由朝廷相关衙署，如礼部、国子监，或新设一署，创办一份面向士人、学子、乃至有识百姓的‘官报’。此报可定期印发，内容经严格审定，除传达朝廷德音、宣示大政方略外，亦可刊载一些经过挑选的、有利于教化的文章、诗赋、农桑新知、格物浅说。价格低廉，广为发行。此乃以正压邪，占领阵地。”
“其三，” 狄仁杰声音低沉了些，“对于民间私办小报，需尽快明定律令。可规定，凡欲刊印发售此类新闻纸张，必须向所在州县官府登记备案，载明主办人、印制所、主要撰写者。每期内容，需在印发前，送有司审阅（或事后追惩，但事前审阅更为稳妥）。严禁刊载以下内容：诽谤朝廷、议论宫闱、泄露机密、捏造官员阴私、煽动民变、传播妖言、诲淫诲盗。违者，视情节轻重，处以罚金、查封、乃至刑责。主办者、撰写者、印制者、发售者，连带坐罪。此乃立规矩，明界限。”
武则天静静地听着，手指无意识地轻叩御案。这些建议，与她和李瑾先前议及的“出版条格”思路一致，只是更为具体，针对的是“新闻纸”这个新生而棘手的事物。她知道狄仁杰考虑得周全，既看到了威胁，也看到了机遇，更提出了务实的管理策略。
“疏、导、管、惩……狄卿老成谋国。” 武则天缓缓道，“然，兹事体大，牵扯甚广。这‘官报’由何署操办？人员如何遴选？内容尺度如何把握？民间小报登记审查，由地方州县执行，如何确保其不敷衍了事，或借机勒索？审查标准如何统一，方能不使言路壅塞，又防微杜渐？”
她顿了顿，目光扫过那几份形形色·色·的小报：“更有一层，这些纸张，虽粗陋，却似有魔力。寻常百姓，识字不多，却愿费几文钱购之；士人官吏，明知其中多虚妄，亦忍不住窥看。其所言之事，无论真假，传之极快。以往政令下达，需经州县，再至乡里，迁延日久。如今，一纸风传，不数日便可能街知巷闻，虽多谬误，然先入为主，三人成虎。此等情势
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